最高法判例：修建物及地上附着物占用河流土地是否正当

本文摘要：转自：鲁法行谈 ☑ 裁判要点当事人在河流治理规模内土地上建设修建物、构筑物等，其没有证据讲明上述修建物及其所占用的土地具有正当审批手续，违反了《中华人民共和国河流治理条例》第十六条、第二十四条、第二十五条、第二十六条中关于为了保障防洪排涝宁静，未经有关部门批准，克制在河流治理规模内建设故障行洪的修建物等行为的相关划定，故其修建物和地上附着物不具有正当性。

转自：鲁法行谈 ☑ 裁判要点当事人在河流治理规模内土地上建设修建物、构筑物等，其没有证据讲明上述修建物及其所占用的土地具有正当审批手续，违反了《中华人民共和国河流治理条例》第十六条、第二十四条、第二十五条、第二十六条中关于为了保障防洪排涝宁静，未经有关部门批准，克制在河流治理规模内建设故障行洪的修建物等行为的相关划定，故其修建物和地上附着物不具有正当性。☑ 裁判文书裁判文书网公布日期:2017-11-01中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2744号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李守民，男，汉族，1944年11月2日出生，住江苏省徐州市贾汪区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省徐州市贾汪区人民政府，住所地江苏省徐州市贾汪区行政中心。法定代表人李淑侠，该区区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省徐州市贾汪区水利局，住所地江苏省徐州市贾汪区行政中心北区。法定代表人赵昌忠，该局局长。李守民因诉徐州市贾汪区人民政府、徐州市贾汪区水利局行政强制拆除及行政赔偿一案，不平江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00505号讯断书，向本院提出再审申请。

本院依法组成由审判员马永欣、署理审判员阎巍、沈小平到场的合议庭，对本案举行了审查，现已审查终结。原审法院认定以下主要事实：李守民于1996年5月在老不牢河确权治理规模内建衡宇4间共计121平方，后建厨房1间及猪舍，在河流河滩地开挖渔塘，四周护坡地种植树木，且李守民在老不牢河确权治理规模内所建衡宇、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木等（以下统称为置留物）都未管理任何手续，其占用土地都在确权线内，也不在农户在册承包地规模内，属国有土地规模。

2010年12月贾汪区政府根据江苏省水利厅作出的《关于徐州市贾汪区老不牢河治理工程开端设计的批复》（苏水建〔2010〕45号，以下简称《老不牢河治理工程批复》）精神，对贾汪区内的老不牢河实施清淤治理，充实发挥老不牢河防洪保安，扩容蓄水，从而到达二级通航尺度。贾汪区政府于2010年12月24日下发了《关于清淤治理老不牢河的通告》（贾政通〔2010〕5号，以下简称5号《通告》），决议对老不牢河举行清淤治理，贾汪区水利局为此次工程实施单元，沿线所在镇人民政府卖力协助该区水利部门对工程规模内的违章修建举行拆除，该通告划定，施工占用确权线外团体土地上的附着物根据有关政策给予赔偿。在确权线内，影响施工、需要清除的违章修建、树木、电线杆等，必须在2011年1月15日前自行清理，不得拖延，清除费由其所有人或治理人自理。

2011年4月29日，贾汪区水利局组织相关部门强行拆除了李守民的置留物。李守民通过信访途径解决所诉问题未果，后于2012年6月29日提起本案诉讼。江苏省徐州市中级人民法院一审认为：李守民提起的本案诉讼切合行政诉讼起诉条件，且其已在法定期限内提交了诉状，故未凌驾法定起诉期限。

因李守民所建衡宇占有的土地及地面附着物在老不牢河确权线以内，且不属于在册农户家庭承包地，因此，李守民未依法取得水利、领土及村镇批准，即在老不牢河公共河流确权线以内的河流滩地设置置留物的行为属于违法建设行为，亦违反了《中华人民共和国河流治理条例》第十六条、第二十四条、第二十六条中关于为了保障防洪排涝宁静，克制在河流治理规模内建设故障行洪的修建物等行为的相关划定。凭据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河流治理条例》第三十六条、《江苏省河流治理实施措施》第三条等划定，对上述在河流中设障情形，应由设障者在划定的期限内清除，逾期不清除的，可以组织强行清除，并由设障者肩负全部清障用度。凭据5号《通告》，贾汪区政府在老不牢河清淤治理工程中，负担决议环节，贾汪区水利局卖力组织实施。

联合本案相关证据和庭审观察，可以认定实施涉案强制拆除行为的主体是贾汪区水利局。故对李守民请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉讼请求不予支持。

因李守民未凭据5号《通告》的划定自行清除其在老不牢河河流中设置的置留物，贾汪区水利局作为该区河流主管机关及老不牢河清淤治理工程的卖力组织实施机关，具有依法接纳强制措施的法定职权。但贾汪区水利局在2011年4月29日实施涉案强制拆除行为之前未对李守民发出限期拆除通告，也未见告李守民可举行申辩、复议、诉讼等，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的划定，故贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法。凭据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的划定，国家掩护的是行政相对人的正当权益，对不正当的利益或违法利益，不予掩护。

虽然贾汪区水利局接纳强制措施的法式不正当，但李守民设置置留物的行为属于违法建设行为，其要求赔偿的损失属于非法利益，故不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之划定，讯断：一、确认贾汪区水利局的行政强制拆除行为违法；二、驳回李守民对贾汪区政府的起诉；三、驳回李守民要求赔偿经济损失50万元的请求。

江苏省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国防洪法》第七条划定，各级人民政府应当增强对防洪事情的统一向导，组织有关部门、单元，发动社会气力，依靠科技进步，有计划地举行江河、湖泊治理，接纳措施增强防洪工程设施建设，牢固、提高防洪能力。《江苏省河流治理实施措施》第三条、第二十三条划定，省市县（含县级市、区）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河流主管机关；对擅自在河流治理规模内修建或设置厂房、围堤、渠道、门路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、土壤、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河流工程宁静运用的，由河流主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河流主管机关可以依法接纳强制措施，用度由违章者负担。

因此，贾汪区政府凭据江苏省水利厅作出的《老不牢河治理工程批复》等文件，基于充实发挥老不牢河防洪保安、增容蓄水的功效等目的作出5号《通告》，决议由贾汪区水利局卖力组织实施老不牢河的清淤治理事情，切合上述执法规范划定。本案中，凭据5号《通告》内容，贾汪区政府在老不牢河清淤治理工程中负担决议环节，贾汪区水利局卖力组织实施。

因无充实证据证明贾汪区政府实施了涉案强制拆除行为，而贾汪区水利局在本院庭审中确认系该局实施了涉案强制拆除行为，故一审法院对李守民关于请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉讼请求不予支持并无不妥。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条划定，对违法的修建物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以通告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

贾汪区水利局作为贾汪区河流主管机关及老不牢河清淤治理工程的卖力组织实施机关，应当依法接纳行政强制措施。因该局在2011年4月29日实施涉案强制拆除行为之前，未对李守民发出限期拆除通告，也未见告李守民可行使复议、诉讼等权利，违反了上述执法划定，一审法院讯断确认贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法正确。凭据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之划定，国家机关和国家机关事情人员行使行政职权时，侵犯公民、法人和其他组织正当权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得行政赔偿的权利。

即行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的正当权益，对当事人不正当的利益或违法利益，则不予赔偿。本案中，李守民在老不牢河确权线以内设置置留物所占河流滩地等土地并非其在册农户家庭承包地，且其无证据证明系经法定途径取得了置留物所占土地的使用权，亦无证据证明其设置置留物的行为经由法定职能部门批准，即其不能证明其在涉案土地上设置的置留物属于其正当利益，故一审讯断驳回李守民要求赔偿经济损失50万元的赔偿请求并无不妥。

贾汪区水利局在江苏省高院审理期间，表现思量李守民的详细情况，愿意给予李守民4000元相关津贴用度，因贾汪区水利局实施的涉案强制拆除行为法式违法在先，该局的上述答应有助于弥补上诉人的相关投入，因此，江苏省高院予以照准。综上，李守民的上诉理由不能建立，江苏省高院不予支持。一审讯断认定事实清楚、审判法式正当、适用执法正确。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之划定，讯断如下：驳回上诉，维持原判。李守民不平，向本院申请再审称:再审申请人于1978年、1979年间，对老不牢河两岸原始生态举行开垦疏弃地。其时，我领导全家栉风沐雨苦干几年，荒地为粮田，洼地深挖为鱼塘。

到1996年，全家就直接居住到开发地段，制作七间衡宇，猪圈几间，种粮、养鱼、养猪一条龙，村向导还叫社员随着学，成为致富能手。可这个致富梦想还未成，张贴通告认定我以上辛勤劳作的结果，全部成为违法、违规被全部清除。经由维权，被诉行为被确认违法，可是国家不负担赔偿责任，没有执法依据。请求：一、依法打消江苏省高级法院(2015)苏行终字第00505号与江苏省徐州市中级法院(2015)徐行初字第00009号讯断；二、重新审理、依法赔偿因暴力抢劫、破坏正当产业100万元，或恢回复状；三、因本案引起的一切用度、损失，由再审被申请人依法负担。

本院认为，由于再审被申请人实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于限期拆除的有关划定，故原审法院已经确认被诉强制拆除行为违法。至于再审申请人提出的赔偿问题，由于再审申请人被拆除的衡宇、猪圈、鱼塘等设施的建设违反了《中华人民共和国河流治理条例》的有关划定，且没有证据讲明上述构筑物及其所占用的土地具有正当审批手续，故原审法院凭据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和第四条之划定，以再审申请人的上述损失不属于正当利益，同时思量到贾汪区水利局愿意给予再审申请人4000元相关津贴用度等因素，对再审申请人提出的赔偿请求予以驳回，并无不妥。

综上，李守民的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之划定，裁定如下：驳回再审申请人李守民的再审申请。

审　判　长 马永欣署理审判员 阎　巍署理审判员 沈小平 二〇一六年九月三十日书　记　员 卢琨琨。

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